Lausunto poliisilainmuutoksesta

Demla antoi lausunnon sisäministeriön pyynnöstä hallituksen esityksestä eduskunnalle poliisilain muuttamiseksi.

Yleistä

Tutkimus osoittaa, että poliisin valtuuksia on kasvatettu 1990-luvulta alkaen samalla kun sääntely on täsmentynyt. (1) Lisääntyneellä täsmällisyydellä onkin usein oikeutettu kasvaneita valtuuksia.

Kuten eduskunnan oikeusasiamiehen lausunnossa huomautetaan, myös tämä pakkokeinolain ja poliisilain uudistus jatkaa samalla, valtuuksia kasvattavalla linjalla:

“Merkillepantavaa on, että pakkokeinolain muutostarpeiden tarkastelu näyttää salaisten pakkokeinojen kohdalla johtaneen työryhmän mukaan siihen, että salaisten pakkokeinojen käyttöala tulisi jossain määrin laajenemaan. Sen sijaan näyttää siltä, että miltään osin ei käyttöala supistu.” (2)

Samaan aikaan poliisin toiminnan valvontaa ei ole yhtä voimakkaasti kehitetty. Vaikka sinänsä myös poliisin velvollisuuksia raportoida toiminnastaan on lisätty ja kansalaisten pääsyä omiin tietoihinsa on parannettu, poliisin toiminnan asianmukaisuuden valvonta on edelleen omavalvonnan ja yleisen laillisuusvalvonnan varassa. Yleinen laillisuusvalvonta taas perustuu huomattavalta osin poliisitoimen omaan raportointiin ja kertomuksiin. Tämä ei poliisin toiminnasta paljastuneiden huomattavien väärinkäytösten perusteella ole riittävää varsinkaan nykyisessä polarisoituvassa yhteiskunnallisessa ilmapiirissä, jossa erityisesti erilaisten oikeistopopulististen ja jopa äärioikeistolaisten aatteiden kannatus voimistuu ja on mahdollista, että ne saavat vastakaikua myös poliisin sisällä.

Viittaamme pakkokeinolain muutostarpeista keväällä antamaamme lausuntoon:

“Poliisissa on tullut viime aikoina ilmi vakavia väärinkäytöksiä liittyen huumausainerikollisuuteen, poliisissa piilevään äärioikeistoon, esitutkinnan sattumanvaraisuuteen sekä raiskauksen ja ihmiskaupan uhrien suojeluun. Nämä ilmi tulleet tiedot herättävät epäilyksen siitä, että poliisi ei toimi kansalaisiin nähden tasapuolisesti ja että poliisien omat mieltymykset ja poliisikulttuurin tai -organisaation epäasialliset syrjivät käytännöt pääsevät vaikuttamaan poliisitutkintaan. Poliiseista tehtyjen mielipidetiedustelujen perusteella poliisit ovat muita kansalaisia huomattavasti oikeistolaisempia ja maahanmuuttovastaisempia.” (3)

Mikä huolestuttavinta, osa näistä väärinkäytöksistä ei ole tullut ilmi poliisin omavalvonnan kautta vaan itsenäisen tutkivan journalistisen työn perusteella. Demla ei siis näe, että poliisin omavalvontajärjestelmä on tällä hetkellä riittävän tehokas ja takaa ihmisten oikeusturvaa.” (4)

Lisäksi on huomautettava, että Johanna Niemen ja Virve-Maria de Godzinskyn (nyk. Toivonen) vuonna 2009 tekemän selvityksen perusteella on nähtävissä, etteivät tuomioistuimet juuri ole käyttäneet itsenäistä harkintaa poliisin hakemien telepakkokeinoihin liittyvien lupien arvioinnissa, vaan ovat mahdollisesti luottaneet poliisiin puhtaasti viranomaisstatuksen perusteella. (5) Luvista myös valitettiin huomattavan harvoin. Niemen ja de Godzinskyn tekemän selvityksen perusteella voidaan asettaa kyseenalaiseksi seuraava väittämä poliisin kertomuksesta sisäasiainministeriölle: “Hylättyjen pakkokeinovaatimusten vähäistä lukumäärää suhteessa telepakkokeinoista tehtävien vaatimusten vuosittaiseen kokonaismäärään voidaan osaltaan pitää merkkinä hyvästä laadusta pakkokeinoharkinnassa.” (6) Asia vaatisi vähintään selvityksen uusimista ja mahdollisesti tuomioistuinten jäsenten haastatteluja lupiin paneutumisesta ja niihin käytetystä ajasta.

Demla katsoo, että oikeusvaltion takeena on, että yksilöiden oikeuksiin puuttuvat viranomaiset ovat jatkuvan valvonnan alaisia. Terveellä epäluottamuksella mahdollistetaan viranomaisten avoin, tasapuolinen ja oikeudenmukainen toiminta, mikä puolestaan lisää kansalaisten luottamusta viranomaisiin. Demla toteaa, ettei poliisin nykyinen omavalvontajärjestelmä ole riittävän hyvällä tasolla, ja se itsessään on perusteltu huoli kyseessä olevien lisävaltuuksien  myöntämiselle. Poliisin toiminnasta on toistuvasti paljastunut huomattavia epäkohtia.

Esitämmekin, että ennen poliisin erityisesti salaisiin tiedontankintakeinoihin kohdistuvien valtuuksien lisäämistä toteutettaisiin selvitys, jossa tarkastellaan empiirisen tutkimuksen valossa poliisille 1990-luvulta alkaen myönnettyjä valtuuksia kokonaisuutena ja niiden kokonaisvaikutusta yksilöiden oikeusturvaan sekä perusoikeussuojaan ja poliisin yksilöitä kohtaan käyttämään valtaan. Samalla tulisi kriittisesti arvioida myös poliisin pakkokeinoihin liittyviä lupajärjestelyjä ja niissä ilmenneitä ongelmia kokonaisvaltaisesti. Tässä Demla haluaa kiinnittää huomiota eduskunnan oikeusasiamiehen antamaan lausuntoon, jossa todetaan:

“Olisi toivottavaa, että pakkokeinolain muutostarpeiden tarkastelun yhteydessä olisi kattavasti arvioitu kaikkia salaisia pakkokeinoja siitä näkökulmasta, ovatko ne osoittautuneet tarpeellisiksi ja olisiko niillä saadut tulokset tai niistä saatu hyöty ollut saavutettavissa jollain perusoikeuksiin vähemmän puuttuvalla keinolla. Jos arviossa olisi todettu, että jotain salaista pakkokeinoa ei ole käytetty tai tarvittu taikka jos olisi osoitettavissa, että sama tavoite saavutetaan perusoikeuteen vähemmin puuttuvin keinoin, perusteltua olisi tällaisen toimivaltuuden sisältävän säännöksen kumoaminen.” (7)

Poliisin laillisuusvalvonta- ja rikostutkintajärjestelmä tulisi niin ikään ottaa kokonaisuudistuksen kohteeksi. Esitämme tässä yhteydessä harkittavaksi, että oikeusministeriön hallinnonalalle perustettaisiin itsenäinen ja poliisitoiminnasta riippumaton laillisuusvalvoja, jolle annettaisiin lisäksi valtuudet tehdä poliisirikostutkintaa erityisesti vakavammissa tapauksissa. Kyseiselle organisaatiolle annettaisiin nykyisiä erityisvaltuutettujen ja oikeusasiamiehen toimivaltuuksia olennaisesti tehokkaammat ja kattavammat toimivaltuudet tarkastaa ja puuttua poliisin toiminnan epäkohtiin.

Demla kiinnittää myös huomiota lainvalmistelun muuttumiseen pitkällä aikavälillä: poliisilainsäädännön valmistelu oli vielä 1960-luvulle asti pitkälti poliisijohdon ja ministeriön käsissä. Tämän jälkeen valmistelu laajeni parlamentaarisemmaksi ja muutenkin eri sidosryhmät huomioivammaksi. Nykyään on palattu suppeampaan malliin, lähinnä ministeriöiden sisäiseen lainvalmisteluun, jota mahdollisesti täydennetään muutamilla keskeisten instituutioiden asiantuntijoilla. Tämä kyllä sinänsä mahdollistaa tehokkaan työskentelyn, mutta Demla näkee vaaran, että valmistelun demokraattisuus kärsii ja tarkastelu yksipuolistuu. Valitettavasti ei näytä siltä, että jälkikäteisellä lausuntokierroksella on yhtä tehokasta vaikutusta valmisteluun kuin mitä saavutettaisiin, jos yhteiskunnan eri tahot otettaisiin mukaan jo varhaisemmassa vaiheessa.

Esitämmekin, että poliisiasioiden valmisteluun tulisi ottaa aikaisempaa laajemmin mukaan ihmisoikeus- ja kansalaisjärjestöt sekä ylipäänsä asiantuntijoita erilaisista yhteiskunnallisista sidosryhmistä moniäänisyyden lisäämiseksi. Tämä monipuolistaisi lähestymistapaa ja varmistaisi sen, että tärkeitä näkökohtia otetaan huomioon jo valmisteluvaiheessa. Se voisi myös kasvattaa lainvalmistelumenettelyn legitimiteettiä. Komiteamalli olisi myös akateemisen tutkimuksen kannalta läpinäkyvämpi, sillä esimerkiksi pöytäkirjat ja muistiot olisivat helpommin esimerkiksi historiantutkijoiden saatavilla ja ylipäänsä työskentelyprosessin vaiheiden kirjaamiseen suhtauduttaisiin vakavammin kuin ministeriöiden sisäisten työryhmien valmistelussa.

Yksityiskohtaiset huomiot

5 luku 7 § telekuuntelusta ja muusta vastaavasta tietojen hankkimisesta päättäminen

Kohdassa esitetään, että lupaa ei enää myönnettäisi laite- tai liittymäkohtaisesti vaan henkilösidonnaisesti. Demla ymmärtää työekonomiasta lähtevän tarpeen myöntää lupa henkilösidonnaisesti. Demla pitää kuitenkin tärkeänä sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta ja esittää, että luvassa yksilöitäisiin kaikki ne kuuntelun kohteena olevan henkilön käytössä olevat laitteet ja liittymät, jotka ovat sillä hetkellä poliisin tiedossa, ja tuomioistuimella olisi halutessaan mahdollisuus rajoittaa kuuntelua vain tiettyihin laitteisiin tai liittymiin. Mikäli jo myönnetyn luvan jälkeen käy ilmi, että henkilön käytössä on sellaisia laitteita, joita luvassa ei ole yksilöity, tulisi nämä saattaa välittömästi tuomioistuimen tietoon, ja tuomioistuimella olisi tällöinkin halutessaan mahdollisuus rajoittaa käyttöä vain tiettyihin päätteisiin tai liittymiin. Poliisin toimittamista tiedoista tulisi myös käydä ilmi, mikäli ei olisi täysin selvää, onko jokin laite tai liittymä juuri kyseisen henkilön hallussa ja käytössä tai mikäli tätä laitetta käyttää joku muukin henkilö. Demla pitää näitä muutoksia tärkeänä raportoinnin ja jälkikäteisen valvonnan kannalta.

Vastaavaa esitämme myös poliisilain luvun 10 §:n osalta, mitä tulee televalvonnasta päättämiseen.

5 luku 15 § peitelty tiedonhankinta ja sen edellytykset

Demla viittaa eri tahojen pakkokeinolain muutostarpeiden tarkastelun työryhmämietintöön antamiin lausuntoihin, joissa katsotaan ongelmalliseksi, että peitellyn tiedonhankinnan kynnystä alennetaan tietoverkossa alemmaksi kuin muuten.

Esimerkiksi rikosoikeuden professori Sakari Melander on lausunnossaan huomauttanut seuraavaa:

“Mietinnössä esitetään erityissääntelyä peitellystä tiedonhankinnasta tietoverkossa. Mietinnössä ehdotetaan, että epäiltyyn saataisiin kohdistaa peiteltyä tiedonhankintaa tietoverkossa, jos tätä on syytä epäillä rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta tai jos kysymyksessä on rikoslain 17 luvun 19 §:ssä tarkoitettu rikos. Voimassa oleva pakkokeinolaki ei sisällä erityissääntelyä peitellystä tiedonhankinnasta tietoverkossa. Voimassa olevan pakkokeinolain 10 luvun 14 §:n 2 momentin mukaan peiteltyä tiedonhankintaa voidaan käyttää, jos on syytä olettaa, että sillä toimenpiteellä saadaan selvitystä rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta, tai tietyistä muista momentissa mainituista rikoksista. Toteutuessaan ehdotus siis merkitsisi, että peiteltyä tiedonhankintaa saisi tietoverkossa käyttää huomattavan paljon laajemmin kuin peiteltyä tiedonhankintaa yleisesti.” (8)

Poliisilain 5 luvussa ollaan mahdollistamassa vastaavasti peiteltyä tiedonhankintaa tietoverkossa myös sellaista rikosta ennalta estettäessä, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta tai sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan hallussapitoa.

Demla toteaa, että oikeusvaltiossa rikoksen ennaltaehkäisemiseksi tehtyyn perusoikeuksiin puuttumiseen tulee lähtökohtaisesti kohdistua huomattavasti korkeammat vaatimukset painavasta yhteiskunnallisesta tarpeesta kuin rikoksen selvittämiseksi tehtyyn toimintaan, sillä oikeusvaltion lähtökohtana on tekorikosoikeus: vain jo tehdystä teosta rangaistaan. Saman logiikan tulee päteä myös poliisitutkintaan: poliisin toiminta rikoksen selvittämiseksi on lähtökohtaisesti enemmän oikeusvaltioperiaatteen mukainen kuin toiminta rikoksen ennalta estämiseksi. Täten voidaan asettaa kyseenalaiseksi se, tuleeko poliisin ennaltaestävään toimintaan myönnetyissä valtuuksissa olla perusteena vastaavat rikokset kuin pakkokeinolaissa. Demla katsoo, että ennalta estävän toiminnan kynnyksen tulisi olla pakkokeinolakia korkeammalla, ja alarajan tulisi siis olla vakavammissa rikoksissa.

Tästä syystä Demla vastustaa peitellyn tiedonhankintakynnyksen madaltamista tietoverkoissa varsinkin, kun otetaan huomioon tietoverkkojen jatkuvasti kasvavan merkityksen yksilöiden elämässä. Yleisesti tulisi pohtia laajemmin salaisten pakkokeinojen suhdetta toisiinsa pakkokeinolain ja poliisilain perusteella: toiminnalla on näiden lakien pohjalta eri funktio ja siten näitä ei tulisi suoraan ajatella toisiaan vastaavina.

5 luku 54 § ylimääräisen tiedon käyttäminen

Poliisilakiin ehdotetaan mahdollistettavaksi, että telekuuntelussa saadun ylimääräisen tiedon käyttöä laajennettaisiin siten, että käyttö mahdollistuisi myös lahjuksen antamisesta, lahjomisesta elinkeinotoiminnasta, lahjuksen ottamisesta elinkeinotoiminnasta, lahjuksen ottamisesta, virkasalaisuuden rikkomisesta, virka-aseman väärinkäyttämisestä ja huumausainerikoksesta. Nämä ovat rikoksia, joista säädetty maksimirangaistus on kaksi vuotta vankeutta.

Ottaen huomioon viimeaikaisen keskustelun huumausaineiden käytön dekriminalisoinnista Demla katsoo, että lupaa ylimääräisen tiedon käyttöön ei tulisi myöntää huumausainerikoksiin lukuun ottamatta säännönmukaista järjestäytyneeseen huumausainerikollisuuteen ja niin sanottuihin koviin huumeisiin kytkeytynyttä liiketoimintaa. Esimerkiksi kannabiksen viljely omaan käyttöön taikka pienimuotoinen myynti tai välittäminen tulisi rajata ulos suhteellisuusperiaatteen perusteella: kyse tulee olla yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta tai kotirauhaa merkittävästi vaarantavista rikoksista. Huumausaineen käyttörikosta ei ilmeisesti esitetä perusterikokseksi, eikä Demla pitäisi sitä missään nimessä perusteltunakaan.

Demla vastustaa virkasalaisuuden rikkomisen ottamista perusterikokseksi sananvapaussyistä. Esimerkiksi journalistisessa toiminnassa on tärkeää, että henkilöiden lähdesuoja voidaan taata.

Mitä tulee muihin kyseessä oleviin rikoksiin, Demla katsoo, että ylimääräisen tiedon käyttö tulisi rajata vakavimpiin tapauksiin koko rikostyypin sijaan. 

Mitä tulee poliisilain ja pakkokeinolain perusteella myönnettävien toimivaltuuksien rinnastamiseen toisiinsa, viittaamme yllä poliisilain 5 luvun 15 §:n kohdalla sanottuun.

Lähteet:

(1) Ks. esim. Fredman 2016, jonka mukaan eduskunnassa hyväksyttiin vuosina 1988–2013 pakkokeinolakiin yhteensä 52 muutosta. Markku Fredmanin havaintojen mukaan kaikki toimivaltuuksia koskevat muutokset olivat laajennuksia aikaisempaan nähden. Uudet oikeudet koskivat erityisesti telekuuntelua ja televalvontaa. Poliisilaissa mahdollistettiin vuoden 2005 osittaisuudistuksen myötä telekuuntelun ja teknisen kuuntelun käyttö myös terrorismirikosten ennalta estämiseksi sekä tiedon hankkiminen matkaviestimien sijainnista tiettyjen rikosten estämiseksi. Fredman, Markku, Esitutkinnan ja pakkokeinojen sääntelyn historiaa. teoksessa Altti Mieho (toim.), Oikeustieteiden moniottelija. Matti Tolvanen 60 vuotta. Edita 2016.

(2) Eduskunnan oikeusasiamiehen lausunto pakkokeinolain muutostarpeista 24.3.2022. Saatavilla Lausuntopalvelussa.

(3) Demlan lausunto pakkokeinolain muutostarpeista 25.3.2022. Saatavilla Lausuntopalvelussa.

(4)  Demlan lausunto pakkokeinolain muutostarpeista 25.3.2022. Saatavilla Lausuntopalvelussa.

(5) Käräjäoikeudet myönsivät luvan useimmissa tapauksissa. Lupahakemukset käsiteltiin erittäin nopeasti eli käsittely kesti korkeintaan kaksi vuorokautta. Käräjäoikeuksien lupapäätösten perustelut olivat valtaosaltaan melko kaavamaisia. Valtaosa päätöksistä perusteltiin joko toistamalla hakemuksen sisältö tai pelkästään viittaamalla hakemukseen. Niemi, Johanna & de Godzinsky, Virve-Maria: Telepakkokeinojen oikeussuojajärjestelmä. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos 2009.

(6) Poliisihallituksen kertomus poliisin salaisesta tiedonhankinnasta 2020, s. 7.

(7) Eduskunnan oikeusasiamiehen lausunto pakkokeinolain muutostarpeista 24.3.2022. Saatavilla Lausuntopalvelussa.

(8) Melander, Sakari: Lausunto pakkokeinolain muutostarpeista. 4.4.2022. Saatavilla Lausuntopalvelussa.